ปฏิรูปการศึกษาส่วนภูมิภาค 6 เดือน กศจ.ไปต่ออย่างไร? โดย อดิศร เนาวนนท์
ภายหลังจากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ใช้อำนาจมาตรา 44 ออกคำสั่งที่ 10/2559 เรื่องการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค และคำสั่งที่ 11/2559 เรื่องการบริหารราชการของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค มีผลตั้งแต่วันที่ 22 มีนาคม 2559 ส่งผลให้มีการยุบอนุกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (อ.ก.ค.ศ.) เขตพื้นที่การศึกษา และคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาทั่วประเทศ และจัดตั้งคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด (กศจ.) ขึ้นมาทำหน้าที่แทน อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษาและกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา โดยอ้างเหตุผลและความจำเป็นคือ 1.เพื่อการบูรณาการงานระดับพื้นที่ 2.แก้ไขปัญหาการมีช่วงบังคับบัญชากว้าง 3.เพื่อสร้างความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ และ 4.เพื่อความคล่องตัวในการบริหารงาน
ในการจัดโครงสร้างการบริหารจัดการกระทรวงศึกษาธิการในส่วนภูมิภาคตามคำสั่ง คสช.ดังกล่าว ให้มีคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค โดยมี รมต.ศึกษาธิการ เป็นประธาน และผู้บริหารองค์กรหลักของกระทรวงศึกษาธิการเป็นกรรมการ ทำหน้าที่ขับเคลื่อนการศึกษาในส่วนภูมิภาค ด้วยการบริหารจัดการตรงไปที่สำนักงานศึกษาธิการภาค (ศธภ.) ที่ 1-18 แต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่ศึกษาธิการภาค 18 คน มีสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด (ศธจ.) และคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด (กศจ.) โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน เพื่อดูแลการศึกษาทุกระบบในแต่ละจังหวัด ทั้งสถานศึกษาระดับปฐมวัย กศน. อาชีวศึกษา การศึกษาพิเศษ เอกชน รวมทั้งโรงเรียนสังกัด อปท. กทม. ตชด. เพื่อขับเคลื่อนนโยบายในการบริหารงานให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้อย่างเป็นเอกภาพ
นี่คือทิศทางของ กศจ.ตามที่คาดหวังไว้
หกเดือนผ่านไปนับแต่วันที่คำสั่ง คสช.บังคับใช้ ภายใต้การดำเนินงานของคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค และ กศจ.ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการศึกษาในภูมิภาคอย่างไรบ้าง เป็นไปตามที่คาดหวังหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลการปฏิบัติงานของ กศจ.ได้ตอบโจทย์ที่อ้างเป็นเหตุผลและความจำเป็นในการออกคำสั่ง คสช.ดังกล่าวหรือไม่ อย่างไร ?
1.การบูรณาการงานระดับพื้นที่ สภาพและปัญหาที่เป็นเหตุผลในการออกคำสั่ง คสช. คือโครงสร้างการบริหารจัดการแบบเดิมของกระทรวงศึกษาธิการส่วนภูมิภาคว่ามีปัญหาเรื่องการบูรณาการในการดำเนินงานระดับพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นโรงเรียนระดับต่างๆ ทั้งในสังกัด สพฐ.และสังกัดหน่วยงานอื่นๆ หรือระดับเขตพื้นที่การศึกษาฯที่จังหวัดหนึ่งๆ อาจมีหลายเขตพื้นที่การศึกษาทำให้ยากต่อการบูรณาการระดับพื้นที่
จากการติดตามการทำงานของ กศจ.หลายแห่ง พบว่ายังไม่มีความชัดเจนหรือมีความเป็นรูปธรรมในการบูรณาการการดำเนินงานระหว่างโรงเรียนหรือระหว่างเขตพื้นที่การศึกษาในจังหวัด ไม่ว่าจะเป็นการบูรณาการด้านการบริหารบุคคล หรือการบูรณาการตามประเด็นที่เป็นเป้าหมายทางการศึกษาของจังหวัด ภารกิจหลักของ กศจ.คือการปฏิบัติหน้าที่ด้านการบริหารงานบุคคลของ สพป.และ สพม.
ปัญหาที่สำคัญก็คือ กศจ.ยังไม่รู้ว่าประเด็นภารกิจที่ต้องการบูรณาการที่แท้จริงคืออะไร คงต้องยอมรับความเป็นจริงว่า การเปลี่ยนผ่านจาก อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษาและกรรมการเขตพื้นที่การศึกษามาเป็น กศจ.มิได้มีการเตรียมการล่วงหน้า ดังนั้นภาระหนัก ของ กศจ.ในช่วงเริ่มต้นจึงต้องรับผิดชอบเรื่องการบริหารงานบุคคลเป็นหลัก ส่วนบทบาทการทำงานเชิงบูรณาการคงต้องรอดูไปอีกสักระยะ
2.ปัญหาการมีช่วงบังคับบัญชากว้าง สภาพและปัญหาที่เป็นเหตุผลในการออกคำสั่ง คสช.คือ เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานต้องกำกับดูแลผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาจำนวนมากถึง 225 คน ส่วนเลขาธิการคณะกรรมการการอาชีวศึกษาก็มีภาระที่หนักเนื่องจากมีสถานศึกษาของรัฐและเอกชนรวมกันถึง 886 แห่ง จึงปรับโครงสร้างให้สัดส่วนการดูแลน้อยลง ด้วยการให้ รมต.ศธ.กำกับดูแลสำนักงานศึกษาธิการภาค 18 แห่ง และสำนักงานศึกษาธิการภาค 18 แห่ง กำกับดูแลสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด 77 แห่ง จะทำให้การดูแลเป็นไปอย่างทั่วถึง
แนวคิดดังกล่าวเป็นไปตามหลัก single command ที่ รมต.ศธ.เชื่อว่าจะทำให้การปฏิรูปการศึกษาประสบความสำเร็จ
สิ่งที่ได้ดำเนินการไปก็คือ มีการแต่งตั้งศึกษาธิการภาคจากผู้ตรวจราชการและข้าราชการระดับสูงของ ศธ.ให้เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ศึกษาธิการภาค และแต่งตั้งผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเขต 1 เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ศึกษาธิการจังหวัด โดยยังไม่มีโครงสร้างหน่วยงานและอำนาจหน้าที่ชัดเจน
ในขณะที่สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษายังคงมีสถานภาพ ทั้งตำแหน่งและอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายอยู่ ทั้งอำนาจในการบรรจุแต่งตั้ง การบังคับบัญชาข้าราชการครู จึงยังไม่เห็นบทบาทของศึกษาธิการภาค ศึกษาธิการจังหวัดในด้านการกำกับดูแลการปฏิบัติงานของหน่วยงานอย่างทั่วถึงดังที่คาดหวัง สภาพจริงของการปฏิบัติงานในปัจจุบันก็คือ ทั้งศึกษาธิการภาค ศึกษาธิการจังหวัด และ ผอ.เขตพื้นที่การศึกษาต่างคนต่างก็รอรับนโยบายหรือคำสั่งของ รมต.ศธ.ผ่านเลขาธิการ กพฐ. การคิดริเริ่มสร้างสรรค์ งานเองตามบริบทของแต่ละพื้นที่จึงแทบจะไม่เกิดขึ้นเลย
นี่คืออุปสรรคที่สำคัญของระบบ “บังคับบัญชา” และแนวคิดแบบ single command ในการบริหารจัดการศึกษา
3.ความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ สภาพและปัญหาที่เป็นเหตุผลในการออกคำสั่ง คสช.คือ สพฐ.และ กคศ.ต่างฝ่ายต่างทำงานไม่บูรณาการกัน โดย สพฐ.ทำหน้าที่ดูแลศึกษานิเทศก์และคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา ส่วน กคศ.กำกับดูแล อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษา ซึ่งเป็นงานบริหารบุคคล จึงให้งานบริหารวิชาการและงานบริหารบุคคลไปเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด หรือ กศจ. โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน
การดำเนินงานของ กศจ.ที่ผ่านมา พบสภาพและปัญหาที่ควรสะท้อนให้สาธารณชนได้รับทราบ ดังนี้
3.1 ภารกิจหลักของ กศจ.คือการทำหน้าที่บริหารงานบุคคลของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาของ สพป.และ สพม. ได้แก่ การจัดสอบบรรจุเข้ารับราชการครู การพิจารณาความดีความชอบ การดำเนินการทางวินัย การโยกย้ายข้าราชการครูและผู้บริหารสถานศึกษา และการดำเนินการเกี่ยวการขอเลื่อนวิทยฐานะ
ภารกิจดังกล่าวไม่สอดคล้องกับลักษณะขององค์ประกอบกรรมการใน กศจ. โดยเฉพาะกรรมการที่มาโดยตำแหน่งจากท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัด ประธานสภาอุตสาหกรรม ผอ.สำนักพุทธศาสนาจังหวัด ท้องถิ่นจังหวัด ประธานหอการค้าจังหวัด และวัฒนธรรมจังหวัด ซึ่งไม่มีพื้นฐานความเข้าใจกับระบบระเบียบการบริหารงานบุคคลของข้าราชการครู จึงยังทำให้ กศจ.ไม่ได้ใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่จากกรรมการ โดยตำแหน่งกลุ่มนี้ที่ควรจะต้องทำหน้าที่สำคัญคือ การจัดทำแผนพัฒนาการศึกษาจังหวัดเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ นอกจากนี้ กรรมการที่เป็นหัวหน้าส่วนราชการในจังหวัดยังมีความเกรงใจผู้ว่าราชการจังหวัด จึงไม่ค่อยกล้าให้ข้อเสนอแนะหรือแสดงความคิดเห็นต่างจากประธานในการประชุม
3.2 ศึกษาธิการภาค 18 คน ต้องทำหน้าที่เป็นรองประธาน กศจ.หลายจังหวัด จึงใช้เวลาส่วนใหญ่ไปกับงานประชุมของ กศจ.ไม่สามารถที่จะไปกำกับดูแลศึกษาธิการจังหวัดต่างๆ ได้
3.3 งบประมาณ กศจ.ได้รับการจัดสรรจากสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ เฉพาะค่าเบี้ยประชุม ซึ่งในทางปฏิบัติจริงยังมีค่าใช้จ่ายอื่นๆ อีก เป็นจำนวนมาก อาทิ ค่าที่พัก ค่าเอกสารการประชุม ค่ายานพาหนะการเดินทางของกรรมการ โดยเฉพาะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่ รมว.ศธ.แต่งตั้งจากส่วนกลาง บางคนเดินทางด้วยเครื่องบิน ต้องพักค้างคืน การประชุม กศจ.ซึ่งเป็นองค์คณะบุคคลตามคำสั่ง คสช.ภายใต้การกำกับของสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ผอ.สพป.เขต 1 ในฐานะเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ศึกษาธิการจังหวัดต้องไปใช้งบประมาณของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งสังกัด สพฐ.
3.4 กรรมการผู้แทนโดยเฉพาะผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาเอกชนหรือ สช.ไม่ได้มา
จากผู้แทนของโรงเรียนเอกชนอย่างแท้จริง ส่วนใหญ่จะแต่งตั้งจากรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาที่ดูแลงานการศึกษาเอกชนหรือผู้อำนวยการสำนักส่งเสริมการศึกษาเอกชน ซึ่งเป็นบุคลากรในเขตพื้นที่การศึกษา
3.5 กรรมการผู้แทนข้าราชการครูในท้องถิ่น ไม่เป็นการสะท้อนตัวแทนอย่างแท้จริงของครูในพื้นที่ ส่วนใหญ่จะมาจากผู้ได้รับรางวัลต่างๆ และมีความใกล้ชิดกับขั้วอำนาจของจังหวัด
ความเป็นเอกภาพในที่นี้ จึงเป็นเพียงแค่การรวมงานนโยบายและวิชาการของกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและงานบริหารบุคคลของ อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษามาไว้ที่ กศจ. ซึ่ง กศจ.ก็ยังไม่ได้เชื่อมโยงทั้งสองภารกิจเข้าด้วยกัน คือยังทำงานด้านการบริหารงานบุคคลเป็นหลักเพียงอย่างเดียว
4.ความคล่องตัวในการบริหารงานบุคคล สภาพและปัญหาที่เป็นเหตุผลในการออกคำสั่ง คสช. คือที่ผ่านมากระทรวงศึกษาธิการพบปัญหาเรื่องความคล่องตัวในการบริหารงานบุคคล 4 ประการ ได้แก่ การเกลี่ยครู การเปลี่ยนครูข้ามเขต การบรรจุครูใหม่ การคัดเลือกผู้อำนวยการโรงเรียน และการดำเนินการทางวินัยที่ไม่ทันต่อเวลา
ผ่านมา 6 เดือน เป็นที่ชัดเจนว่าเรื่องการเกลี่ยครูถึงขณะนี้ กศจ.ยังไม่สามารถทำได้ และก็ยังไม่เห็นแผนงานที่ชัดเจนในการดำเนินการเรื่องนี้ ภารกิจที่ กศจ.ทำก็คือ การสอบบรรจุ การจัดทำบัญชีรายชื่อผู้สอบบรรจุเป็นข้าราชการครูที่ขึ้นบัญชีไว้ของแต่ละเขตพื้นที่การศึกษาเป็นบัญชีของ กศจ. การย้ายผู้บริหารโรงเรียน การสอบบรรจุครูเพื่อพัฒนาท้องถิ่น การสอบบรรจุครูประจำปี ซึ่งทุกอย่างเป็นไปตามกระบวนการปกติ (Routine) ของการบริหารงานบุคคล และตามนโยบายของกระทรวงศึกษาธิการ ไม่ได้เกิดขึ้นเพราะความคล่องตัวในการบริหารงานบุคคลของ กศจ.แต่อย่างใด มิหนำซ้ำขณะนี้ยังมีตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาว่างที่ไม่สามารถบรรจุได้อีกเป็นจำนวนมากทั่วประเทศ นอกจากนี้ ยังพบปัญหามีการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ในการดำเนินงานด้านการบริหารบุคคลต่างๆ จาก ก.ค.ศ.ที่ต้องผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาฯ หลายครั้ง ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในการทำงานของ กศจ.
สิ่งที่เป็นคำถามส่วนใหญ่ของสังคมหลังจากยุบ อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษาคือ เรื่องการทุจริตเกี่ยวกับการสอบบรรจุ การโยกย้าย และการเลื่อนวิทยฐานะ เกิดขึ้นใน กศจ.หรือไม่ สิ่งที่พบคือ การสอบบรรจุครูกรณีครูเพื่อพัฒนาท้องถิ่น ยังไม่พบปัญหา
การสอบบรรจุครูประจำปีอยู่ในระหว่างการดำเนินการ ที่ตรวจสอบได้ยากคือการเลื่อนวิทยฐานะ แต่ที่น่าจับตามากที่สุดคือการย้ายผู้บริหารสถานศึกษา ซึ่งกำลังอยู่ในช่วงการดำเนินการ นอกจากนี้ ยังมีประเด็นปลีกย่อยที่น่าสนใจ อาทิ มีบางจังหวัดแต่งตั้งอนุกรรมการ กศจ.ลงไปถึงระดับอำเภอ บางจังหวัดผู้ว่าราชการจังหวัดลงไปเป็นอนุกรรมการ กศจ.ทุกคณะ บางจังหวัดผู้ว่าราชการจังหวัดมอบรองผู้ว่าฯเข้าประชุมแทน ฯลฯ เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานของ กศจ.ที่กล่าวมายังถือว่าอยู่ในช่วงเริ่มต้นของการทำงาน หาก ศธ.จะเดินหน้า กศจ.ต่อไป สิ่งที่ควรจะต้องนำไปดำเนินการคือ ต้องปรับโครงสร้างองค์ประกอบของ กศจ.ให้มีผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stake Holder) ในจังหวัดเพิ่มขึ้น กรรมการผู้แทน กรรมการโดยตำแหน่งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่ รมว.แต่งตั้งต้องเป็นคนในจังหวัดนั้นๆ และปรับบทบาท ภารกิจ กศจ.ให้เป็นองค์คณะบุคคลที่ทำงานบูรณาการเชิงพื้นที่อย่างแท้จริง
ต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารกระทรวงศึกษาธิการให้สอดรับกับส่วนภูมิภาค กำหนดโครงสร้างสำนักงานศึกษาธิการภาค สำนักงานศึกษาธิการจังหวัด สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา รวมทั้งอำนาจหน้าที่ของศึกษาธิการภาค ศึกษาธิการจังหวัด และผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาให้ชัดเจนว่า ตำแหน่งหรือหน่วยงานไหน ควรมีหรือควรยุบ หากมีศึกษาธิการภาค ศึกษาธิการจังหวัดก็ต้องให้เขามีอำนาจบังคับบัญชา
ไม่ใช่แค่ให้เป็นรอง ประธาน กศจ.หรือเลขานุการ กศจ.เท่านั้น และไม่ควรมี ผอ.เขตพื้นที่การศึกษา เพราะอยู่คนละสังกัดไม่สามารถบังคับบัญชากันได้ หรือหากจะมี ผอ.เขตพื้นที่การศึกษา ก็ไม่ควรมีศึกษาธิการภาค ศึกษาการจังหวัด อย่าให้ครูมี “นาย” มากเกินไป เพราะนอกจากจะสิ้นเปลืองงบประมาณแผ่นดินแล้ว นี่ยังเป็นสาเหตุหนึ่งของการทำให้คุณภาพการศึกษาตกต่ำ
ทั้งหมดที่กล่าวจะต้องถูกออกแบบกำหนดไว้ใน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ หรือ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการฉบับใหม่ หรือกฎหมายฉบับอื่นๆ ต่อไป
สุดท้าย “ไม่ว่าโครงสร้างของกระทรวงศึกษาธิการ หรือ กศจ.จะเป็นอย่างไร ต้องให้โรงเรียนเป็นนิติบุคคลอย่างแท้จริง โดยการมีส่วนร่วมทั้งจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและจากภาครัฐและเอกชน เพราะโรงเรียนคือจุดสำคัญที่สุดในการพัฒนาคุณภาพการศึกษา”
ที่มา http://www.matichon.co.th/news/301146
